L'esercizio della giurisdizione
nell'emergenza sanitaria

#Areopago Novembre 2020 Indifferenza Napolitano

di Angelo Napolitano

Le restrizioni cui tutti siamo sottoposti a causa della diffusione del contagio da covid-19 ci obbligano a fermarci, o comunque a rallentare di molto il ritmo delle nostre attività quotidiane. Le case sono diventate un presidio sanitario, se si limita all’osso il numero delle persone estranee al nucleo familiare che si ospitano: si deve stare in casa, uscire il meno possibile ed incontrare il minor numero di persone possibile. La casa: per alcuni, prima della pandemia, solo un rifugio, al quale far ritorno la sera, dopo il lavoro, o, per chi poteva, all’ora di pranzo, per consumare un pasto veloce prima di re-immergersi nel turbinio delle attività quotidiane; per altri, il centro non solo del mondo affettivo, ma anche dell’attività lavorativa. Sì, perché, nella stragrande maggioranza dei casi, per chi fa il giudice la casa non è solo un rifugio o un domicilio affettivo, ma è il luogo dove si svolge la parte più importante dell’attività lavorativa: a casa il giudice studia, si documenta, ricerca con l’ausilio delle banche dati elettroniche i precedenti che servono per risolvere il caso che deve decidere, riflette, coltiva i suoi dubbi, vive i suoi travagli, coltiva i suoi sogni e smaltisce le sue delusioni. Eppure, l’amministrare la giustizia o, come meglio si dovrebbe dire, l’esercizio della giurisdizione non si limita a tutto questo. Le attività appena descritte: lo studio, la ricerca solitaria del precedente, la coltivazione sistematica dei dubbi come metodo per il loro superamento sono solo la parte oscura, invisibile alla collettività, ed anche non misurabile, del lavoro di chi è chiamato a fare (non già “dare”, che come verbo apparrebbe pretenzioso) giustizia. Per la collettività, la giustizia rappresenta più un ideale da perseguire costantemente che un bene da poter conquistare concretamente. Come tutte le aspirazioni umane destinate a non essere mai del tutto appagate, essa vive innanzitutto di simboli: il palazzo di giustizia, la toga, “il banco degli imputati”, il banco del giudice, equidistante rispetto alle postazioni degli avvocati, la sedia munita di microfono sulla quale prende posto il testimone. Non a caso, i cittadini che non hanno mai avuto esperienza di processi tendono a identificare la giustizia con il processo penale, che più si presta a rappresentazioni cinematografiche e televisive.

Il potere conferito agli uomini di discernere il fas dal nefas, il lecito dall’illecito, di attribuire la ragione e il torto con decisioni suscettibili di essere portate ad esecuzione anche contro la volontà di chi le subisce è talmente invasivo da non poter essere rappresentato figurativamente se non facendo ricorso a una divinità pagana: una dea bendata con in una mano la bilancia e nell’altra la spada: l’imparzialità e l’assenza di pregiudizi (benda), l’equilibrio (la bilancia) e la forza di imporsi ai refrattari (la spada). C’è poco da fare: l’esercizio della giurisdizione si nutre di studio, ma vive, nella coscienza collettiva, di apparenza, di simboli, se si vuole anche di simulacri: insomma, di ciò che si vede e che si può vedere. Di più: l’apparenza, intesa nel senso di ciò che è visibile alla comunità, è la vera fonte di legittimazione dell’esercizio della giurisdizione: legittimazione non tanto nel senso giuridico-formale, quanto in senso pregiuridico, antropologico. Quanto conta per la credibilità dell’esercizio della giurisdizione, agli occhi della collettività, l’immagine che il giudice dà di se stesso, come parla, come si comporta? Quanto conta per la credibilità dell’esercizio della giurisdizione il decoro del palazzo di giustizia, dei locali in cui si fa udienza, in cui si ascoltano le parti e si escutono i testimoni? Molto, evidentemente. Per due ragioni.

La prima, di carattere psicologico e prerazionale: l’immagine che il giudice offre di sé e il decoro del contesto nel quale esercita il suo ufficio condizionano indubbiamente l’affidamento che i cittadini ripongono nella serietà e nell’attenzione con cui viene esercitata la giurisdizione. La seconda, di carattere razionale: i cittadini che entrano, a vario titolo, in contatto con l’esercizio della giurisdizione, percepiscono che la cura che il giudice ha della sua immagine pubblica e il decoro dei locali in cui si esercita la giurisdizione sono la misura dell’importanza che lo Stato-comunità e lo Stato-istituzione attribuiscono alla giustizia. Certo, la legittimazione pubblica di una funzione non è solo una questione di decoro, anzi. Il decoro senza contenuti concreti, senza efficienza, verrebbe considerato un blasone da nobili decaduti, quasi un cimelio che incarna la nostalgia di un bel tempo perduto, a volte un privilegio immeritatamente ereditato. Ebbene sì: l’esercizio della giurisdizione rinviene soprattutto nel modo in cui funziona la fonte della sua legittimazione presso la collettività. L’efficienza dell’esercizio della giurisdizione, e più in generale dell’amministrazione della giustizia, non risiede tanto nel risultato dell’applicazione del diritto, quanto nel tempo che occorre per giungere a quel risultato. Se misurare l’oggettiva conformità al diritto di un prodotto definitivo dell’esercizio della giurisdizione (sentenza irrevocabile) è già impresa assai ardua, pressoché impossibile è misurarne la corrispondenza ad un supposto esistente universale senso di giustizia. Sicché, nella difficoltà di misurare l’esattezza del modo in cui una sentenza definitiva risolve una controversia o sanziona un reato, il tempo che lo Stato, attraverso i suoi giudici e il suo personale amministrativo, impiega per dare risposta definitiva al bisogno di giustizia dei cittadini è l’indicatore prevalente dell’efficienza dell’esercizio della funzione giurisdizionale. Purtroppo, la potenza della pandemia che stiamo vivendo ha investito in pieno tutte le funzioni pubbliche, mettendo a dura prova, come non era mai accaduto su così vasta scala e con una simile veemenza, tutti i servizi gestiti dallo Stato e dagli altri enti pubblici.
Nel tentativo di arginare l’espansione del virus e i suoi effetti letali sulle fasce più esposte della popolazione, i provvedimenti adottati in forme mai sperimentate finora (i d.p.c.m.), nell’intento di evitare il collasso del servizio sanitario nazionale, hanno pesantemente inciso sull’esercizio di libertà individuali e collettive che eravamo abituati a dare per scontato: l’obbligo di distanziarci ci ha portato al divieto di riunirci, di frequentare luoghi di comunità, di ospitare amici e parenti, perfino di uscire di casa senza la necessità di soddisfare un bisogno “essenziale”. Le autorità pubbliche hanno pesantemente limitato la frequenza scolastica in presenza, in alcuni territori, come la Campania, sopprimendola completamente. Tutto il settore pubblico si è fatto trovare largamente impreparato ad affrontare una emergenza simile. Così, nell’esigenza di potenziare la prima linea di questa guerra, cioè le strutture del sistema sanitario, e di reperire fondi per concedere “ristori” alle attività imprenditoriali più pregiudicate dai provvedimenti di contenimento della pandemia, non ci si è tanto preoccupati di far sì che l’esercizio della giurisdizione e, più in generale, l’amministrazione della giustizia, funzioni primarie in ogni Stato di diritto per assicurare la pace sociale e l’ordinata convivenza, non subissero contraccolpi. E invece di contraccolpi ve ne sono stati.

Il primo, inevitabile, ha riguardato i tempi di definizione dei procedimenti. Nell’immediatezza dell’adozione dei primi provvedimenti di lockdown, molti processi già calendarizzati sono stati giocoforza rinviati. Le udienze dedicate all’escussione dei testimoni hanno dovuto subire uno sfoltimento e, molto spesso, un rinvio e una riprogrammazione. Il secondo contraccolpo, anch’esso inevitabile, è stato quello del progressivo svuotamento del carattere “comunitario” dell’esercizio della funzione giurisdizionale: quest’ultima, specialmente nel settore civile, è uscita dai tribunali per trasferirsi sugli schermi dei personal computer di giudici ed avvocati; essa ha perso, per ora, i simboli che ne accompagnano da sempre l’esercizio. Se già il novero delle udienze aperte al pubblico era stato ridotto in seguito alle riforme degli anni ’90 del secolo scorso, oggi, in questa fase di emergenza sanitaria, anche la parte in causa rischia di non avere più la possibilità di vedere “in faccia” il giudice chiamato a pronunciarsi sull’azione giudiziaria da essa esercitata o subìta; non può osservarne il contegno, non può apprezzarne il grado di attenzione nell’ascoltare le difese orali svolte dal suo avvocato; insomma: non ha la possibilità di apprezzare tutta una serie di circostanze che condizionano l’affidamento che essa ripone nell’esercizio della funzione giurisdizionale. Se, dunque, prima dell’emergenza epidemiologica, il principale indicatore dell’efficienza dell’esercizio della giurisdizione già ci consegnava una funzione in profonda crisi, il covid-19 rischia di delegittimarla ulteriormente, riducendola alla stregua di una ordinaria funzione amministrativa: infatti, così come nel disbrigo di una “pratica” amministrativa il cittadino può affidarsi ad un intermediario per ottenere un permesso o un’autorizzazione, allo stesso modo e con lo stesso spirito potrebbe affidarsi ad un avvocato per ottenere un risarcimento del danno o un altro tipo di provvedimento giurisdizionale. Né può dirsi che, in questo panorama, gli organi legislativi si siano dati più di tanto carico per affrontare sistematicamente e con una visione prospettica la situazione emergenziale che si è venuta a determinare anche nel campo dell’esercizio della giurisdizione. Manca, infatti, tuttora, un compendio organico di norme processuali “dell’emergenza” valido su tutto il territorio nazionale, e la risoluzione dei problemi dovuti alla necessità di celebrare i processi senza creare “assembramenti” è affidata alla buona volontà, anche “informatica”, di giudici, avvocati e dirigenti degli uffici e alla condivisione di prassi interpretative e operative tra gli operatori.

L’effetto di questa “mancanza” è sotto gli occhi di tutti: la balcanizzazione delle prassi degli uffici giudiziari sparsi sul territorio nazionale e il rischio che molti processi arrivino a sentenza in base a norme processuali “fai da te”, destinate a diventare motivo di impugnazione e, dunque, a scaricare ulteriore materia “formale” del contendere nei successivi gradi dei giudizi. Si deve osservare, tuttavia, che il mancato intervento del legislatore nel disciplinare organicamente il processo e l’esercizio della giurisdizione in questa fase di emergenza sanitaria non ha riguardato solo il settore della giustizia. Lo scoppio della crisi sanitaria ancora in atto ha dimostrato che nell’attuale periodo storico la politica non riesce a fare altro che amministrare le emergenze. Vi è, ormai da tempo, una scarsa capacità progettuale, oltre che una carenza di visione prospettica dello sviluppo delle funzioni e dei servizi essenziali gestiti dallo Stato, sicché il covid-19 ha solo messo sotto gli occhi di tutto i ritardi infrastrutturali del nostro Paese, i cui effetti sono amplificati da una stato delle finanze pubbliche che, complice la bassa crescita economica, non consentono grossi margini di manovra. A ciò si aggiunge, più in generale, la constatazione che la democrazia elettiva sembra non riuscire ad esprimere organismi politici in grado di mediare con autorevolezza ed efficacia tra interessi pubblici in conflitto. Lo si vede osservando come è stato trattato il mondo della scuola: mentre, scoppiata la cd. “seconda ondata”, ci si preoccupava di non limitare eccessivamente la libertà d’impresa di tanti piccoli e medi operatori economici, gli unici ad essere stati “lasciati a casa”, peraltro in controtendenza rispetto ai paesi europei più sviluppati, sono stati gli studenti, alle prese con la didattica a distanza; e in alcune regioni si sono chiusi i cancelli perfino delle scuole primarie e dell’infanzia, con intuibili disagi specialmente per le classi più deboli, per le famiglie monogenitoriali con contratti di lavoro precari. Dunque, se prima dell’emergenza mancava una reale volontà di investire risorse, e magari di fare anche scelte di campo nette, durante l’emergenza ci si è concentrati più che altro ad attenuare l’impatto dell’onda dell’emergenza sanitaria sulle categorie sociali (lavoratori autonomi, commercianti, piccoli e medi imprenditori della ristorazione e del turismo e i loro dipendenti) più esposte. Tuttavia, non può che essere degno di encomio l’impegno degli operatori del diritto, giudici, personale amministrativo e avvocati, nel cercare di non rimanere troppo indietro e di far sì che, pur con la scarsità dei mezzi e l’insufficienza delle reti informatiche, l’attività giurisdizionale non subisca pericolose battute d’arresto.

Certo, lo scotto da pagare in questa fase è quello, cui già si è fatto cenno, della spersonalizzazione dell’esercizio della giurisdizione, che la celebrazione delle udienze “da remoto” comporta. Vi è, però, anche un rischio concreto che deve essere assolutamente scongiurato, e che in questo periodo storico può essere neutralizzato solo dal buon senso e dalla coscienza dei giudici: quello di uno svuotamento della funzione della camera di consiglio collegiale, specialmente lì dove non è ancora operativo il processo civile telematico. Ho l’onore di lavorare in Corte di Cassazione e di essere applicato ai collegi della sezione tributaria. Ebbene, in Cassazione non è prevista la digitalizzazione degli atti processuali. Questo comporta che per non rinviare la decisione dei ricorsi e per contemperare la continuità dell’esercizio delle funzioni giurisdizionali con le restrizioni imposte a tutela della salute pubblica, le adunanze camerali non partecipate si tengono da remoto, con la necessaria presenza in ufficio di almeno il presidente del collegio o di un consigliere da lui delegato. La presenza di almeno un magistrato del collegio ha soprattutto lo scopo di poter consultare all’occorrenza gli atti e i documenti, indicati negli atti difensivi (ricorso e controricorso), che si trovano nel fascicolo cartaceo presente (solo) in ufficio, necessari ai fini della decisione. E’ chiaro, allora, che in tali condizioni serve uno sforzo aggiuntivo da parte di ogni membro del collegio per partecipare con piena consapevolezza alla decisione dei ricorsi affidati agli altri suoi colleghi. Anzi: deve essere moltiplicata proprio l’attenzione che ognuno deve prestare in vista della decisione dei ricorsi affidati alla relazione degli altri colleghi, visto che solo il consigliere presente in ufficio può consultare nell’immediatezza della discussione e nel giorno fissato per l’adunanza gli atti di tutte le cause in decisione. Si sa bene, infatti, che la trattazione di un ricorso in sede collegiale richiede una discussione e un’attività dialettica continuamente intrecciata ad un’attività di riscontro e di controllo documentale, ed un cattivo funzionamento di quest’ultima comprometterebbe anche la decisione finale della causa. Anche sul processo telematico, dunque, si scontano gravi ritardi, tanto più “pericolosi” se si considera che la Corte di Cassazione decide in ultima istanza molto spesso su questioni di importanza nomofilattica riguardanti delicati diritti personali e patrimoniali. I magistrati pur tra mille difficoltà assicurano il massimo impegno per decidere con la maggiore attenzione e cura possibili. Questa emergenza che ci ha investiti e che stiamo attraversando, tuttavia, deve essere l’occasione per ripartire con entusiasmo e per convincere i decisori politici a fare quegli investimenti in risorse umane e materiali, in reti ed infrastrutture, non più rinviabili, per sottrarre il nostro paese al declino e per ridare credibilità a tutti i settori dell’organizzazione pubblica, perché nelle emergenze che periodicamente investono l’umanità nessun individuo e nessun gruppo sociale si salva da solo. Solo coltivando ed alimentando il senso di appartenenza di ogni cittadino ad una comunità che si dà regole volte all’efficienza dell’apparato pubblico possono trovare piena attuazione i diritti costituzionali oggi, come mai, in forte fibrillazione.

Dicembre 30, 2020