L’associazionismo giudiziario in Europa, il pluralismo culturale e il paradosso italiano


 

di Natalia Ceccarelli

La crisi di credibilità che ormai da alcuni anni attraversa la Magistratura Italiana e l’aspro dibattito in corso sul grado di rappresentatività dell’Associazione Nazionale Magistrati e sulla riforma del sistema elettorale dell’organo di autogoverno (Consiglio Superiore della Magistratura) costituiscono le premesse di questa breve riflessione, che si propone di offrire una chiave di lettura delle questioni sul tavolo che sia, il più possibile, illuminata dai principi comunitari, e una prospettiva di superamento delle problematiche che si agitano che sia, in qualche modo, proiettata sull’esperienza degli altri Stati membri dell’Unione Europea. A tal fine si richiameranno ampi stralci del parere che il CONSIGLIO CONSULTIVO DEI GIUDICI EUROPEI (CCJE) ha reso, di recente, sul ruolo delle associazioni di giudici a sostegno dell’indipendenza della giustizia (Parere n.23 del CCJE (2020) Strasburgo 6 novembre 2020). Chiarita la fonte delle riflessioni che si andranno a sviluppare, preme subito, a chi scrive, evidenziare che obiettivo di questo lavoro è quello di indicare come le problematiche che affliggono la magistratura italiana siano frutto, all’evidenza, della deviazione delle nostre prassi recenti rispetto ai principi indicati dal CCJE. I giudici sono definiti “le pietre angolari degli Stati fondati sulla democrazia, lo Stato di diritto e i diritti umani”. Conseguenza logica di questo ruolo è il fatto che i documenti europei che tutelano la libertà di associazione dei giudici prevedano due obiettivi prioritari – ripresi nello statuto di numerose associazioni di giudici – che sono: 1) stabilire e difendere l’indipendenza del potere giudiziario; 2) promuovere e rafforzare lo Stato di diritto. Questi due obiettivi favoriscono il rispetto effettivo del diritto fondamentale a un equo processo da parte di un tribunale indipendente ed imparziale, enunciato all’articolo 6 della Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali (CEDU).

Il primo obiettivo di una associazione di giudici – stabilire e difendere l’indipendenza del potere giudiziario – ingloba, tra gli altri, la difesa dei giudici e del potere giudiziario contro ogni lesione del principio di indipendenza, la rivendicazione di risorse sufficienti e di condizioni di lavoro soddisfacenti, la ricerca di una remunerazione e sicurezza sociale adeguate, la reazione contro critiche ed attacchi ingiusti nei confronti del potere giudiziario e di singoli giudici, l’elaborazione, la promozione, la sperimentazione di norme deontologiche, e la salvaguardia della non discriminazione e della parità tra i sessi. Il secondo obiettivo di una associazione di giudici – promuovere e rafforzare lo Stato di diritto – comprende, tra gli altri, l’impegno per la formazione professionale, lo scambio e la condivisione delle conoscenze e delle buone pratiche, il contributo all’amministrazione della giustizia in collegamento con tutti coloro che ne portano la responsabilità, e la trasmissione delle conoscenze e delle informazioni ai media e al grande pubblico sul ruolo dei giudici, sul potere giudiziario e lo Stato di diritto. Le associazioni di giudici possono, inoltre, promuovere riunioni con rappresentanti della società civile che esprimano le attese della società nei confronti del sistema giudiziario e dell’amministrazione della giustizia. Rientra, poi, tra gli obiettivi di una associazione di giudici la creazione di una rete tra i suoi membri, per la condivisione di interessi e bisogni comuni. Infine, e il CCJE ne sottolinea la particolare importanza, “queste associazioni permettono ai giudici di sviluppare un sentire comune sull’indipendenza del potere giudiziario, il diritti umani e lo Stato di diritto”. E’ auspicata “fortemente” la costituzione di “almeno una di queste associazioni in ciascun sistema giudiziario”. Non necessariamente una, come in Italia. Anzi, la scelta monoassociativa dei giudici italiani rappresenta, in Europa, quella meno praticata. Infatti, solo in 12 su 35 Stati membri (che hanno risposto al questionario), esiste una sola associazione di giudici, poiché nella maggioranza degli Stati membri, esiste più di una associazione. Sull’utilità di più di una associazione di magistrati torneremo a tempo debito. Ma procediamo con ordine.

L’indipendenza dei singoli giudici esige l’indipendenza del potere giudiziario. Essa esige “non soltanto l’esclusione di ogni influenza esterna, ma anche di quella che può essere esercitata all’interno del sistema giudiziario”. Cosa vuol dire? Il CCJE lo chiarisce in maniera inequivocabile laddove precisa che compito arduo delle associazioni di giudici è quello di “contrastare le indebite ingerenze, si tratti di decisioni delle autorità competenti che influiscono sulla carriera dei giudici (nomina, promozione, trasferimenti, procedure disciplinari e di valutazione, etc.) o di ogni altra decisione riguardante l’amministrazione dei tribunali”. E poiché “la competenza per queste decisioni è attribuita ai Consigli di Giustizia (in Italia il Consiglio Superiore della Magistratura), alle istanze ammnistrative dei tribunali, ai presidenti dei tribunali e talora anche al potere esecutivo (Governo o Ministro della Giustizia)”, è imprescindibile, ai fini del raggiungimento dei loro obiettivi, che le associazioni dei giudici interloquiscano con queste istanze. Come? Esercitando una funzione di controllo sulla legalità di tali procedure, giammai di condizionamento. “Le associazioni dei giudici non devono intervenire nelle decisioni sulla carriera, ma possono controllare se gli organi competenti seguono corrette procedure e corretti criteri”. A questo punto appare evidente come si profili, nella peculiare situazione italiana, la prima deviazione dai principi sopra enunciati. In Italia i ccdd. corpi intermedi, le correnti della magistratura, che legittimamente operano e dialogano all’interno dell’A.N.M., scelgono, come noto, al loro interno, i candidati al Consiglio Superiore della Magistratura, all’esito di consultazioni condotte più o meno democraticamente, nella sostanza fortemente condizionate dal peso “politico” (ovvero dal bacino elettorale) dei singoli aspiranti e dei loro rispettivi méntori. Costoro, una volta eletti in seno all’organo di autogoverno, non si spogliano dell’investitura “politica”, ma continuano, all’interno di tale organo, a sostenere, anche e soprattutto nelle decisioni sulla carriera, le ragioni della corrente di appartenenza. Detto più prosaicamente, essi tratteranno le pratiche di carriera nella prospettiva degli interessi della corrente, e, dunque, dei loro aderenti o simpatizzanti, con le degenerazioni spartitorie che sono sotto gli occhi di tutti. Siffatte dinamiche violano contemporaneamente il divieto delle associazioni di intervenire nelle decisioni sulla carriera dei singoli e il dovere - ad esse devoluto quali enti portatori di interessi collettivi - di controllare il rispetto delle procedure e la corretta applicazione dei criteri di selezione.

Il CCJE “ha rilevato che in numerosi Stati membri, l’associazione dei giudici esercita una certa influenza sulla selezione dei membri del Consiglio di Giustizia in diversi modi: facoltà di emettere un parere sui candidati, sostenere i candidati per i quali è richiesto che un certo numero di colleghi proponga la nomina, possibilità di presentare dei giudici ovvero obbligo di presentare candidati, assumere un ruolo formale e previsto dalla legge nella selezione, ovvero eleggere direttamente i membri”. Il Consiglio Europeo ritiene “auspicabile” questa partecipazione alla selezione dei membri (del Consiglio di Giustizia, in Italia CSM), a condizione, però, che essa “non leda l’indipendenza dei lavori del Consiglio di Giustizia” (in Italia CSM). Appare a chi scrive superfluo chiedersi se la prassi italiana leda tale indipendenza. Ed infatti, a chi ancora candidamente se lo chiedesse, il CCJE chiarisce che “Occorre … vigilare affinché questo sistema non conduca alla politicizzazione dell’elezione e dei lavori del Consiglio” aggiungendo che “In ogni caso non deve esserci alcuna discriminazione e i membri di una associazione di giudici devono essere liberi di divenire membri del Consiglio di Giustizia”. E’ sotto gli occhi di tutti come, in Italia, la “politicizzazione dell’elezione e dei lavori del Consiglio” abbia superato, purtroppo, la soglia del paventato pericolo, e sia divenuta spinosa questione, ormai istituzionalizzata, a tal punto da consentire ai corpi intermedi di cui sopra, le correnti, di affermare l’utilità della loro permanenza in vita al fine dichiarato di garantire il “pluralismo culturale” (leggasi “politico”) del Consiglio Superiore della Magistratura, come se si trattasse di un parlamentino destinato ad elaborare indirizzi programmatici generali ed astratti, piuttosto che (solo) a decidere sulle carriere dei giudici nell’esclusivo interesse del buon andamento dell’amministrazione della Giustizia, conformemente al dettato costituzionale. Un sistema che voglia essere coerente con l’impianto delineato dal CCJE non può che, all’evidenza, proporsi di spezzare l’abbraccio letale tra associazione di magistrati e organo di autogoverno, restituendo al primo la funzione di controllo di legalità, e garantendo al secondo l’assenza di condizionamenti nel delicato compito di alta amministrazione che gli è demandato dalla Costituzione. Tale obiettivo non può essere perseguito (solo) con la previsione di formali incompatibilità tra cariche associative e cariche consiliari (concetto variamente sostenuto nella teoria associativa nostrana, e da chi scrive condiviso, quantunque - è doveroso darne atto – contrario alla raccomandazione comunitaria di divieto di discriminazione, e di affermazione della libertà, per i membri di una associazione di giudici, di divenire membri del Consiglio di Giustizia). Occorre, più efficacemente, incidere sull’anello di collegamento tra associazione e autogoverno, che in Italia, e solo in Italia, è rappresentato dalle correnti.

Esse sono legittimamente portatrici di differenti visioni della giurisdizione, e il loro diritto di (continuare ad) esistere trova fondamento nella libertà di associazione dei giudici, strumentalmente alla partecipazione critica e propulsiva al dialogo con la società civile e con la Politica sui temi della Giustizia e dello Stato di diritto. Ma come, e, soprattutto, dove? La soluzione che proponiamo è, nella sua banalità, a nostro modesto avviso, la più efficace. Smembrare l’Associazione Nazionale Magistrati e crearne più d’una, in ciascuna delle quali possano autonomamente esprimersi le diverse visioni della giurisdizione. Non si tratta del correntismo 2.0 ma dell’evoluzione del fenomeno, e della sua corretta collocazione su un piano nel quale il confronto associativo è reale e il rischio di metastasi consiliari è fortemente ridotto. A chi obiettasse, infatti, che tale cambio di forma non garantirebbe un cambio di sostanza, può agevolmente rimarcarsi che l’affidamento a plurimi soggetti del ruolo di controllo di legalità sull’operato dell’autogoverno scongiurerebbe ogni pericolo di compiacente acquiescenza (da sempre annidato dietro il paravento della c.d. unità associativa), poiché, sulle singole questioni, l’adesione di una parte della magistratura alle scelte consiliari troverebbe il suo fisiologico bilanciamento nell’atteggiamento critico dell’altra, e costante sarebbe la verifica di rispondenza dell’operato del Consiglio agli obiettivi costituzionali. La gemmazione, anche in Italia, di più associazioni di magistrati garantirebbe il “pluralismo culturale” tanto invocato dalle correnti, senza comprimere l’autonomia, che è necessaria premessa del ruolo di difesa dei singoli e della categoria dagli attacchi all’indipendenza, tanto da quelli interni che da quelli esterni alla giurisdizione.
 
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