Il miraggio
della spiaggia libera


 

di Alessandra Caputi


Quante persone che vogliono fare un bagno d’estate incontrano difficoltà per accedere al mare? Le spiagge date in concessione sono a uso esclusivo dei privati? E ci sono casi in cui è dovuto il pagamento di un pedaggio per raggiungere la costa? Queste sono alcune domande che mi vengono in mente durante un faticoso percorso a ostacoli tra gli stabilimenti della costa cilentana. Se non si è clienti di un lido, infatti, il desiderio di godersi il mare viene sistematicamente negato. Ma la frustrazione estiva di doversi destreggiare tra staccionate e filari di ombrelloni per trovare una spiaggia libera può trasformarsi anche in una battaglia politica. A Napoli, a luglio scorso, è stata organizzata un’avvincente manifestazione via mare e via terra per denunciare la privatizzazione della costa di Posillipo. Una ventina di canoe sono sbarcate sulla spiaggia compresa tra palazzo Donn’Anna e palazzo Guercia, dove cinque lidi privati occupano da anni l’arenile senza soluzione di continuità, lasciandone un minuscolo pezzetto libero. I “Pirati per la spiaggia libera di Napoli” hanno così rivendicato che l’accesso al mare libero è un diritto per tutte le persone. I cinque stabilimenti lo consentono invece ai soli clienti. Sul sito del Bagno Elena, ad esempio, si legge che la tariffa di 15 euro al giorno è valida per un “ingresso con lettino in spiaggia”. Ma è lecito chiedere denaro per un ingresso? La risposta è no, ma andiamo con ordine.
I problemi che ruotano intorno alle concessioni demaniali marittime sono almeno tre: l’accesso libero al mare; la percentuale minima di spiaggia libera lungo la costa; la concessione di beni demaniali marittimi a prezzi decisamente irrisori. Secondo l’articolo 822 del Codice civile, “il lido del mare, la spiaggia” fanno parte del demanio pubblico e appartengono allo Stato. L’articolo 28 del Codice della navigazione dispone poi che “il lido, la spiaggia” sono beni del demanio marittimo e che l’uso di tali beni è regolato dall’amministrazione della marina mercantile, che può darne in concessione l’occupazione e l’utilizzo per un determinato periodo di tempo, compatibilmente con le esigenze del pubblico uso, e può revocarne la concessione, in tutto o in parte, a propria discrezione (Diverse pronunce della Corte Costituzionale (n. 90/2006, n. 255/2007, n. 344/2007) hanno chiarito il nuovo quadro normativo del processo di conferimento di funzioni amministrative alle Regioni e agli Enti Locali, relative al demanio marittimo. In seguito a queste sentenze, alcune Regioni hanno demandato ai Comuni costieri l'esercizio di tali funzioni relative al demanio marittimo, aventi a oggetto i beni demaniali di cui all'art. 822 del Cod. civ. e all’art. 28 del Cod. nav.). La concessione demaniale marittima, invece, è il provvedimento amministrativo che legittima l'occupazione e l'uso di beni demaniali marittimi. I titolari delle concessioni possono offrire determinati servizi: noleggio di ombrelloni, lettini, docce, pedalò, canoe ecc. Ma l’arenile libero, quello situato a ridosso della battigia, non può essere oggetto di concessione e deve avere una profondità non inferiore a 5 metri. Dunque, non c’è possibilità di confusione: un bene demaniale marittimo può essere dato in concessione a un privato, senza per questo perdere la sua qualifica di bene pubblico. Pertanto le spiagge demaniali, anche quando vengono date in concessione a privati, sono (e restano) beni pubblici. Quali sono allora gli obblighi dei concessionari in relazione al diritto di libero accesso al mare? La Legge del 27 dicembre 2006 n. 296 dispone “l’obbligo per i titolari delle concessioni di consentire il libero e gratuito accesso e transito per il raggiungimento della battigia antistante l'area ricompresa nella concessione, anche al fine di balneazione” (articolo 1, comma 251, lettera e). Anche la Legge del 15 dicembre 2011 n. 217 ribadisce, “in assoluto, il diritto libero e gratuito di accesso e di fruizione della battigia, anche ai fini di balneazione” (articolo 11, comma 1, lettera d). Perciò i concessionari non possono vietare in alcun modo l’accesso al mare né possono chiedere un pedaggio a chi voglia raggiungere la spiaggia.

La percentuale minima di spiaggia libera garantita è una questione più problematica. Degli ottomila chilometri di costa del nostro Paese, infatti, la maggior parte è ormai occupata da complessi turistici e stabilimenti balneari. Secondo una stima del Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti, oltre il 60% dei litorali sabbiosi è affidato in concessione a privati; a ciò si aggiunga che oltre l’8% della costa italiana (con un picco del 26% in Veneto) non è balneabile a causa dell’inquinamento . Questo fenomeno non conosce precedenti in Europa. In Francia, per citare un esempio, il “Décret plage”, in vigore dal 2006, dispone che non oltre il 20% delle spiagge naturali possa essere dato in concessione (il 50% nel caso delle spiagge artificiali). Nel caso italiano, invece, il quadro normativo nazionale in materia non chiarisce quale quota di spiaggia debba essere mantenuta libera. L’individuazione di questa percentuale è demandata alle Regioni che, sentiti i comuni interessati, devono redigere un piano di utilizzazione del demanio marittimo con l’obbligo di “individuare un corretto equilibrio tra le aree concesse a soggetti privati e gli arenili liberamente fruibili”; le Regioni, inoltre, devono individuare le modalità e i varchi necessari “al fine di consentire il libero e gratuito accesso e transito per il raggiungimento della battigia antistante l'area ricompresa nella concessione, anche al fine di balneazione” (Legge 296/2006, articolo 1, comma 254). Come ha evidenziato Legambiente nel Rapporto Spiagge 2019, alcune Regioni hanno legiferato in maniera virtuosa: in Puglia e in Sardegna, ad esempio, la percentuale minima di spiaggia libera deve essere pari al 60%; in Lazio deve essere del 50% (per i Comuni inadempienti è previsto il divieto di rilasciare nuove concessioni). Altre Regioni, invece, hanno fissato percentuali molto basse: in Emilia-Romagna e Abruzzo le spiagge libere non superano il 20%. In Sicilia, Basilicata, Friuli Venezia Giulia, Veneto e Toscana al momento non esiste alcuna normativa specifica. Così, ad esempio, a Forte dei Marmi il 93,7% della costa è occupato da 125 stabilimenti. La Campania, con i suoi 487 chilometri di costa, si trova invece in un limbo normativo. A gennaio 2020 la Giunta Regionale ha licenziato il Preliminare del Piano di Utilizzazione delle Aree del Demanio marittimo (PUAD), che attende di essere approvato dal Consiglio Regionale in via definitiva. Il Piano garantisce “il libero e gratuito accesso e transito” a chiunque voglia raggiungere il mare, anche attraverso la realizzazione di percorsi di accesso “chiaramente identificabili da un punto di vista visivo” e situati “almeno ogni 200 metri lineari fronte mare”. Ciò che non convince è la disposizione secondo cui ciascun comune deve conservare aree di libera e gratuita fruizione “nella misura non inferiore al 30% della lunghezza degli arenili e del 30% delle altre superfici demaniali utilizzabili a fini di balneazione”. Questa percentuale appare davvero poco ambiziosa, se si pensa che oltre il 67% della costa campana è già occupata da concessioni e che il 7,5% non è balneabile per l’inquinamento. In altri termini, il PUAD prevede un incremento delle concessioni del 3% rispetto alla situazione attuale. Il Piano, infine, classifica le aree demaniali marittime esclusivamente in base alla loro “valenza turistica”, distinguendo tre categorie (“alta”, “ordinaria”, “limitata”). La costa, dunque, invece di essere considerata come un bene pubblico, viene piuttosto intesa come un bene da valorizzare economicamente a seconda della sua appetibilità turistica.

Ma qual è il giro d’affari che ruota intorno alle concessioni marittime? In Italia, attualmente ci sono 52.619 concessioni demaniali marittime, di cui oltre il 50% riguarda attività turistiche. Ogni anno il fatturato complessivo per i privati ammonta a 15 miliardi di euro, mentre i canoni versati dai concessionari allo Stato sono a dir poco irrisori. L'Agenzia del Demanio, infatti, incassa solo 106 milioni di euro all’anno (dati Nomisma). Per dare un’idea degli importi dei canoni fissati dalle normative, basti un esempio: nelle “aree scoperte” l’importo annuale varia da 0,93 euro a 1,86 euro al metro quadrato (Legge 296/2006, articolo 1, comma 251). Così l’hotel di lusso “Cala di Volpe”, in Costa Smeralda, versa un canone di 520 euro all’anno per la concessione della spiaggia Liscia Ruja; mentre a Marina di Pietrasanta Flavio Briatore versa per il Twiga – dove un ‘Presidential Gazebo’ vale 1000 euro al giorno – un canone di 3,56 euro al metro quadrato all’anno.
Alla luce di tutto ciò, appare quindi chiaro che: • i diritti concessori incontrano come limite insopprimibile il diritto di tutti di poter accedere al mare, anche attraverso quegli spazi che sono oggetto di concessione; • il diritto al libero accesso, non adeguatamente pubblicizzato – anzi, quasi sempre del tutto occultato – è sempre invocabile da chiunque; • lo spazio riservato alle spiagge libere è troppo limitato e la competenza in materia delle singole Regioni, in assenza di un criterio uniforme, crea evidenti disparità su base geografica; • i concessionari versano nelle casse dello stato canoni irrisori. In definitiva, anche se la spiaggia libera è sempre più un miraggio nel nostro Paese, a chi voglia impedirci di fare un bagno possiamo sempre ricordare che l’accesso al mare, da qualunque spiaggia, è sempre libero per legge.
 
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